As Formas de Estado:O Estado Federal: origem e características;
A confederação: origem e características.
Por forma de Estado, entendemos a maneira pela qual o Estado organiza o povo e o território e estrutura o seu poder relativamente a outros poderes de igual natureza (Poder Político: soberania e autonomia), que a ele ficarão coordenados ou subordinados.
A posição recíproca em que se encontram os elementos do Estado (povo, território e poder) caracteriza a forma de Estado (unitário, federado ou confederado).
Não se confunde, assim, a forma de Estado com a forma de governo. Esta última indica a posição recíproca em que se encontram os diversos órgãos do Estado ou “a forma de uma comunidade política organizar seu governo ou estabelecer a diferenciação entre governantes e governados”, a partir de resposta a alguns problemas básicos – o da legitimidade, o da participação dos cidadãos, o da liberdade política e o da unidade ou divisão do poder.
A forma de Estado leva em consideração a composição geral do Estado, a estrutura do poder, sua unidade, distribuição e competências no território do Estado.
ESQUEMA PARA ESTUDO
Simples Unitários Centralizados
Descentralizados (Estado Regional)
Federais
FORMAS DE Compostos Confederado (É o que será estudado nesta Unidade)
ESTADO União pessoal
(perante o direito público União real
internacional) União incorporada
Outras formas
Império Britânico
ESTADO PERFEITO
É aquele que reúne os três elementos constitutivos – população, território e governo -, cada um na sua integridade. O elemento governo entende-se como poder soberano irrestrito. É característica do Estado perfeito, sobretudo, a plena personalidade jurídica de direito público internacional.
ESTADO IMPERFEITO
É aquele que, embora possuindo três elementos constitutivos, sofre restrição em qualquer deles. Essa restrição se verifica, com maior freqüência, sobre o elemento governo. O Estado imperfeito pode ter administração própria, poder de auto-organização, mas não é Estado na exata acepção do termo enquanto estiver sujeito à influência tutelar de uma potência estrangeira. Não sendo soberano, não é pessoa jurídica de direito púbico internacional. Logo, não é Estado perfeito.
Consoante se atenda à ocorrência de um único poder político ou a uma pluralidade de poderes políticos, unidade ou pluralidade de ordenamentos jurídicos originários (Constituições), no âmbito territorial do Estado, os Estados classificam-se em Estados Simples e Estados Compostos.
Estado Simples é aquele que corresponde a um grupo populacional homogêneo, com o seu território tradicional e seu poder público constituído por uma única expressão, que é o governo nacional. Exemplos: França, Portugal, Itália, Peru etc.
Estado Composto é uma união de dois ou mais Estados, apresentando duas esferas distintas de poder governamental e obedecendo a um regime jurídico especial, variável em cada caso, sempre com a predominância do governo da união como sujeito de direito público internacional. É uma pluralidade de Estados, perante o direito público interno, mas no exterior se projeta como uma unidade.
Os tipos característicos de Estado Composto já foram estudados na UNIDADE IV, quando tratamos da Origem do Estado, por isso serão apenas mencionados aqui: a) União pessoal; b) União real; c) União incorporada e d) Confederação.
Para o estudo desta unidade o que nos interessa são as formas de Estado concretizadas no Estado Unitário, na Federação e Confederação.
Sob o ponto de vista do direito público interno, mais precisamente do Direito Constitucional, os Estados dividem-se em unitários e federais.
Estado Unitário é aquele que apresenta uma organização política singular, com um governo único de plena jurisdição nacional, sem divisões internas que não sejam simplesmente de ordem administrativas. O Estado unitário é o tipo normal, o Estado padrão. A França é um Estado unitário. Portugal, Bélgica, Holanda, Uruguai, Panamá, Peru são Estados unitários. O Brasil, na Constituição de 1824, adotou a forma de Estado Unitário Descentralizado. Vejamos abaixo alguns dispositivos desta Constituição:
O Estado Unitário compreende o Estado unitário centralizado e o Estado unitário descentralizado.
O Estado Unitário Centralizado caracteriza-se pela simplicidade de sua estrutura: nele há uma só ordem jurídica, política e administrativa.
De acordo com Kildare Gonçalves, o Estado unitário centralizado é impossível de ocorrer no mundo contemporâneo, que, em virtude da complexidade da própria sociedade política, reclama um mínimo de descentralização, ainda que apenas administrativa, nas modalidades institucional ou funcional.
O Estado unitário descentralizado manifesta-se no Estado Regional.
Para estabelecermos o perfil do Estado Regional, que se aproxima do Estado Federal, é preciso distinguir desconcentração, descentralização administrativa e descentralização política.
Há desconcentração quando se transferem para diversos órgãos, dentro de uma mesma pessoa jurídica, competências decisórias e de serviços, mantendo tais órgãos relações hierárquicas e de subordinação.
A descentralização administrativa verifica-se “quando há transferência de atividade administrativa ou, simplesmente, do exercício dela para outra pessoa, isto é, desloca-se do Estado que a desempenharia através de sua Administração Central, para outra pessoa, normalmente pessoa jurídica”. Assim, a descentralização administrativa implica a criação, por lei, de novas pessoas jurídicas, para além do Estado, às quais são conferidas competências administrativas.
A descentralização política ocorre quando se confere a uma pluralidade de pessoas jurídicas de base territorial competências não só administrativas, mas também políticas (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, no Direito Constitucional brasileiro).
O Estado Regional, como Estado unitário descentralizado, foi estruturado, pela primeira vez, na Constituição espanhola de 1931.
No Estado Regional ocorre uma descentralização, que pode ser administrativa como ainda política. Têm-se, assim, regiões que se aproximam dos Estados-Membros de uma federação, quando, por exemplo, dispõem da faculdade de auto-organização. Neste caso, contudo, como veremos, as regiões não se confundem com os Estados-Membros, pois não dispõem do poder constituinte decorrente, já que o estatuto regional tem de ser aprovado pelo órgão central.
As diferenças entre o Estado Federal e o Estado regional, relacionadas com a faculdade de autoconstituição e de participação na formação da vontade do Estado, são:
“a) No Estado Federal, cada Estado federado elabora livremente a sua Constituição; no Estado Regional, as regiões autônomas elaboram o seu estatuto político-administrativo, mas este tem de ser aprovado pelos órgãos centrais do poder político;
b) no Estado Federal, os Estados federados participam, através de representantes seus, na elaboração e revisão da Constituição Federal; no Estado Regional, não está prevista nenhuma participação específica das regiões autônomas, através de representantes seus, na elaboração ou revisão da Constituição do Estado;
c) no Estado federal, existe uma segunda Câmara Parlamentar, cuja composição é definida em função dos Estados federados; no Estado Regional, não existe qualquer segunda Câmara Parlamentar de representação das regiões autônomas ou cuja composição seja definida em função delas”.
CONCEITO DE ESTADO FEDERAL
O Estado Federal é aquele que se divide em províncias politicamente autônomas, possuindo duas fontes paralelas de direito público, uma nacional e outra provincial. Brasil, Estados Unidos da América do Norte, México, Argentina, Venezuela são Estados federais.
No caso do Estado brasileiro a primeira Constituição que disciplinou o Estado Federal foi a de 1891 e depois disto todas as demais Constituições continuaram adotando esta mesma forma de Estado.
Dispositivo que revela a escolha da forma de Estado adotada na Constituição da República dos Estados Unidos do Brazil de 1891 é abaixo mencionado:
“Art. 1º. A Nação Brazileira aadopta como fórma de governo, sob o regimen representativo, a Republica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitue-se, por união perpetua e indissolúvel das suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brazil.
Art. 2º. Cada uma das antigas provincias formará um Estado, e o antigo município neutro constituirá o Districto Federal, continuando a ser a capital da União, emquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte”.
Dispositivo da Constituição de 1988:
“Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela União indissolúvel dos Estados e Municípios e do Districto Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos....”.
O que caracteriza o Estado Federal é justamente o fato de, sobre o mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, harmônica e simultaneamente, a ação pública de dois governos distintos: o federal e o estadual (J. Bryce, The American Commonwealth).
O Estado Federal — define Queiroz Lima — é um Estado formado pela união de vários Estados; é um Estado de Estados. Denominam-no os alemães staatenstaat.
Esta definição se ajusta a um conceito de direito público interno, o qual tem por objetivo o estudo das unidades estatais na sua estrutura íntima. No plano internacional, porém, já o dissemos, o Estado federal se projeta como unidade, não como pluralidade. Como observa Pontes de Miranda o adjetivo federal não interessa ao direito internacional, nem dele emana.
O Prof. Pinto Ferreira, da Universidade de Recife, formulou a seguinte definição: “O Estado federal é uma organização sob a base de uma repartição de competências entre o governo nacional e os governos estaduais, de sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-membros e estes sejam entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma união”.
A forma federativa moderna não se estruturou sobre bases teóricas. Ela é produto de uma experiência bem-sucedida — a experiência norte-americana.
A forma federativa consiste essencialmente na descentralização política: as unidades federadas elegem os seus próprios governantes e elaboram as leis relativas ao seu peculiar interesse, agindo com autonomia predefinida, ou seja, dentro dos limites que elas mesmas estipularam no pacto federativo.
A autonomia administrativa das unidades federadas é conseqüência lógica da autonomia política de direito público interno.
ORIGEM DO ESTADO FEDERAL
As federações ensaiadas na Antigüidade, todas elas, foram instáveis e efêmeras. Extinguiram-se antes que pudessem comprovar resultados positivos em função dos problemas que as inspiraram. Apenas a Suíça manteve-se até agora, conservando, em linhas gerais, os princípios básicos da antiga Confederação Helvética, de natureza federativa, o que se explica pela sua geografia e pela presença constante de um inimigo temível à sua ilharga.
Os exemplos históricos foram experiências de descentralização administrativa, não de descentralização política, que é característica primacial do sistema federativo. A simples descentralização administrativa, consistente na autonomia de circunscrições locais (províncias, comunas, conselhos, municípios, cantões, departamentos ou distritos), como ocorria na Grécia antiga e ocorre na Espanha atual, é sistema municipalista, e não federativo.
Para melhor compreensão do mecanismo federativo, é preciso ter em vista a origem histórica dessa forma de Estado. E a Constituição norte-americana de 1787 é o marco inicial do moderno federalismo.
As treze colônias, que rejeitaram a dominação britânica, em 1776, constituíram-se em outros tantos Estados livres. E sustentando a luta pela sua independência, ante a reação da Inglaterra, uniram-se em prol da defesa comum, sob a forma contratual da Confederação de Estados, em 1781, visando ao fortalecimento da defesa comum. Verificou-se que o governo resultante dessa união confederal, instável e precário como era, não solucionava os problemas internos, notadamente os de ordem econômica e militar. As legislações conflitantes, as desconfianças mútuas, as rivalidades regionais ocasionavam o enfraquecimento dos ideais nacionalistas e dificultavam sobremaneira o êxito da guerra de libertação.
Discutidos amplamente os problemas sociais, jurídicos, econômicos, militares, políticos e diplomáticos, de interesse comum, durante noventa dias, na Convenção de Filadélfia, decidiram os convencionais, sob a presidência de George Washington, transformar a Confederação em uma forma de união mais íntima e definitiva. Enfrentados os problemas comuns à luz da realidade, concertaram-se as soluções que o bom-senso indicava diante das vicissitudes do momento histórico, e, afinal, os resultados da Convenção foram consubstanciados na Constituição Federal de 1787. Assim, foi essa Constituição elaborada empiricamente, adaptando-se aos problemas imperiosos, aplainando divergências, procurando resguardar, tanto quanto possível, os princípios do self-government defendidos intransigentemente pelos Estados pactuantes.
Foi assim que a Constituição norte-americana, de caráter experimental, espírito prático e acomodativo, estruturou o federalismo, como era possível e não como era desejável.
Uma das acomodações consistiu na conservação do nome Estado, quando os países livres, ciosos da sua independência, relutavam em sujeitar-se à condição de província. Ao que depois se acrescentou uma qualificação restritiva — Estado-Membro.
CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS DO ESTADO FEDERAL
São características fundamentais do sistema federativo, segundo o modelo norte-americano:
a) Distribuição do poder de governo em dois planos harmônicos: federal e provincial (ou central e local). O governo federal exerce todos os poderes que expressamente lhe foram reservados na Constituição Federal, poderes esses que dizem respeito às relações internacionais da União ou aos interesses comuns das unidades federadas. Os Estados-Membros exercem todos os poderes que não foram expressa ou implicitamente reservados à União e que lhes não foram vedados na Constituição Federal. Somente nos casos definidos de poderes concorrentes, prevalece o princípio da superioridade hierárquica do Governo Federal.
b) Sistema judiciarista, consistente na maior amplitude de competência do Poder Judiciário, tendo este, na sua cúpula, um Supremo Tribunal Federal, que é órgão de equilíbrio federativo e de segurança da ordem constitucional.
c) Composição bicameral do Poder Legislativo, realizando-se a representação nacional na Câmara dos Deputados e a representação dos Estados-Membros no Senado, sendo esta última representação dos Estados-Membros no Senado uma representação rigorosamente igualitária.
d) Constância dos princípios fundamentais da Federação e da República, sob as garantias da imutabilidade desses princípios, da rigidez constitucional e do instituto da intervenção federal.
